In den 1980er-Jahren wurde die Nutzung Nachwachsender Rohstoffe verstärkt gefördert, um die Agrarüberschüsse zu verwerten, die Beschäftigung in der Landwirtschaft zu erhöhen und dem Sinken der Agrarpreise entgegenzuwirken. Der Schwerpunkt wurde dabei auf die Förderung der energetischen Nutzung, also der Gewinnung von Energie aus Biomasse, gelegt; die industrielle Erzeugung von Gütern (z.B. Baustoffen) hingegen wurde politisch weniger forciert. Das erklärt sich laut der Studie des nova-Instituts auch daraus, dass die stark regulierten Energiemärkte leichter zu steuern waren als die globalen, wenig regulierten Märkte der stofflichen Industrie.
Die energetische Nutzung Nachwachsender Rohstoffe stieg dementsprechend immer stärker an, wobei ein großer Teil der Umsatzerlöse durch die Fördereinnahmen bedingt war. Im Bereich der stofflichen Nutzung hingegen fehlten und fehlen bis heute langfristige Fördermaßnahmen im selben Ausmaß.
Um die dadurch entstehenden Marktverzerrungen auszugleichen, plädieren die Autoren der Studie für Förderinstrumente, die den Anbau und die Verwertung Nachwachsender Rohstoffe ohne eine Bevorzugung bestimmter Technologien oder Nutzungen begünstigen: eine „Basisförderung über Produktionskostenerstattung auf Basis vermiedener CO2-Äquivalent-Emissionen pro Hektar“ und ein „Ausbau von Lenkungssteuern auf fossile Kohlenstoffträger“. Dadurch soll ein fairer Wettbewerb zwischen den verschiedenen Nutzungen - energetisch und stofflich - gewährleistet werden; gleichzeitig werden Nachwachsende Rohstoffe gegenüber fossilen Rohstoffen bevorzugt.
Dass die stoffliche Nutzung von Nawaros nicht weiter unterschätzt werden sollte, liegt laut der Studie an folgenden Faktoren:
- Die Versorgungssicherheit für eine ressourcenschonende industrielle Produktion kann nur mit Nachwachsenden Rohstoffen gewährleistet werden; im Bereich der Energieerzeugung hingegen sind auch andere Wege möglich, z.B. über Sonnenenergie und Windkraft.
- Die Wertschöpfung und das Beschäftigungspotenzial sind im Vergleich zur energetischen Nutzung deutlich höher (zwischen 4- und 10-mal so hoch), was an den komplexeren Wertschöpfungsketten der stofflichen Nutzung liegt.
- Das Potenzial zur Treibhausgaseinsparung ist durch die stoffliche Nutzung Nachwachsender Rohstoffe hoch, da die erzeugten Produkte auch während ihrer Lebenszeit CO2 speichern.
- Eine Kaskadennutzung - stoffliche Nutzung, Recycling, dann erst energetische Nutzung - ist gegenüber der Gewinnung von Energie aus frischer Biomasse eindeutig zu bevorzugen, da die Ressourceneffizienz erhöht wird.